至今日，中国经济正处于“十三五”攻坚时期，经济问题层出不穷。经济增速能否保持百分之七的目标，短期内高一点低一点或许并不那么重要，但是暴露的经济结 构问题如果不能及时解决，那么未来经济增速可能持续走低，难以稳住。而对于这些问题，国务院发展研究中心原副主任刘世锦从增长的规律经验和供给侧改革两个 关键点入手讨论，强调从“管企业”向“管资本”转变，同时以新思路和新方法加快转变政府职能，以及文末提到更需加快政府职能的转变和公务员机制的完善，从 制度根部彻底扫清经济增长的阻碍，实现祖国“十三五”计划的伟大目标。

　　“十三五”时期，特别是开始的一两年，将是我国经济实现转型再平衡的关键期。本文探讨了在“十三五”时期实现转型再平衡、维持经济持续增长将需要着力解决的若干问题。

　　重视增长阶段转换的规律性与国际经验

　　成功追赶型经济体通常在经历了二三十年高速增长后，无一例外地出现了增长速度回落。我们在2009年开展的一项研究中，就注意并描述了这一现象，提出了中国 经济将要从高速增长转向中速增长的判断。这仍然是一项经验研究，需要必要的理论解释。近年来这方面的研究，较多是用老龄化、劳动年龄人口减少、刘易斯拐点 出现等予以解释，有一定的说服力。我们认为，重要工业产品长期需求峰值相继出现同样不能忽视。与短期的需求决定不同，长期需求峰值主要是由已有技术水平和 人们的需求偏好决定，本质上是由技术或供给决定。把长期供求因素结合起来，可以形成一个较好的分析框架。从经济增长理论和发展经济学来说，以往重点放在解 释后发经济体的“起飞”问题上，对起飞后的持续增长和到达一定水平后的“降落”问题缺少关注。这应当成为以后长期增长理论有所前进的重点领域。

　　当前学术界在此问题上对政策有较大影响的两种观点值得关注。一种以周期波动替代结构转换，用短期宏观框架分析问题，典型表现是对通缩现象的分析。我国已经出 现一定程度的通缩，主要是由过去十多年重化工业高速增长、历史需求峰值出现后供给调整滞后所导致的，与西方国家曾经出现的源于货币供应不足的通缩全然不 同。简单用“宽货币”办法应对不可能明显见效。另一种是以中国与发达国家的收入差距倒推中国的增长速度。这种方法的基本问题是混淆了收入差距与增长条件的 区别。即使后起国家最终能够接近前沿国家的发展水平，在不同时期增长速度会仍会有很大差异，原因是不同时期所要求的要素、需求、制度、政策等条件不同。

　　东亚追赶型经济体，主要是日本、韩国、中国台湾等， 与我国增长环境相近，增长轨迹相似，其由高速增长转向中速增长时期的经验教训值得关注。第一，进入转型期后，这些经济体都缺少高速增长转入中速增长的经 验、理论和政策准备，仍试图恢复以往的高增长，延误了本可利用的调整时机。第二，以扩张性宏观政策刺激经济，在宏观形势判断上屡屡出错和反复。第三，对严 重过剩产能治理在初期被动消极，以后采取了一些有效办法。第四，在打破既有利益格局、推进系统改革上走走停停，进展不一。第五，转型后的增长模式差异明 显，但都为进入高收入社会提供了支撑。

　　日韩台经济转型历时都在十年以上，才逐步稳定下来，新增长模式趋于定型。其转型期所遇到的问题、挑战，制度和政策的演变过程，针对性、可借鉴性较强。认真研究汲取相关经验教训，可能成为我们另一种不可多得的后发优势。

　　以供给侧改革推动转型再平衡

　　从2010年第一季度到达高点出现转折算起，这一轮经济增长速度回落已经超过5年。从最新统计数据看，下行压力依然较大。“底在何方”成为普遍关心的问题。这是一个由以往10%左右高速增长平衡向中高速或中速增长平衡转换的过程，因此可称之为转型再平衡。

　　“十三五”时期，特别是开始的一两年，将是实现转型再平衡的关键期。实现转型再平衡、平稳转入中高速增长平台，将取决于以下三个条件。一是高投资触 底，我国以往的高增长主要依托于高投资。高投资触底，主要取决于基础设施、房地产、出口三只“靴子”落地。二是减产能到位。与高投资回落对应的重化工业增 速回落，后者慢于前者，于是出现了工业生产者出厂价格指数（PPI）迄今40多个月的负增长，相应地是工业企业利润一年多来的下降。走出这种困局的出路， 是在相关行业实质性减产能。产能下来了，供求趋于平衡，PPI才能恢复正增长，企业才能恢复盈利和再生产能力。三是新动力形成。新动力大体包括新成长产 业、产业转型升级和创新而产生的新增长点。这些领域大都是新增长空间挤压旧增长空间，更多体现了增长方式和质量的改进，同时也会引起利益关系的重组乃至冲 突。

　　中国经济转入中高速增长平台，将会有两个 “底”。一个是“需求底”。房地产投资增速已经由以往的高增长回落到最新的月度同比负增长，当房地产投资增速由负转正时，将是房地产投资乃至中国经济从需 求侧来看的经济增速触底的信号。估计这个“需求底”有较大可能在2016年年中左右看到。另一个是“效益底”，即工业企业利润增速由负转正，并保持可持续 的增长。这个“效益底”的出现，直接取决于减产能的力度和进度。但目前来看，仍有相当大的不确定性。如果“效益底”滞后于“需求底”迟迟不能出现，经济很 可能落入低效益、高风险的特殊困难时期。为了避免不利局面出现，必须加快供给侧改革。

　　首先，减产能要采取果断管用办法，在一定时间内取得实质性进展。可考虑由国家层面确定减产能总量，按现有产能将减产配额分配到各地，同时允许配额交易，这样 优势企业可以不减，还可以去买劣势企业配额。同时在解决“人”和“债”问题上出台得力政策，如将部分国有资本转入社保基金，解决职工安置问题；对相关银行 坏账允许核销等。同时要推动优势企业主导的市场化的兼并重组。

　　其次，进一步放宽准入，加快行政性垄断行业改革。放宽准入，既要“放小”，更要“放大”，在行政性垄断问题突出的领域，如石油天然气、电力、电信、铁路、医 疗、教育、文化、体育等领域，引入新的投资者，鼓励和加强竞争。有的领域，表面上看投资已经不少了，但如果放宽准入，还有降低成本、提供效率的很大空间。 我们现在最需要的，是那些能够真正提高效率的投资。

　　再次，加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动和优化配置。中国城市化 还有很大发展潜力，但重点不在现有的大城市，而在大城市之间。要把以往孤岛型城市转变为网络型城市，进一步拓展城市带、城市圈，在大城市之间带动大量小城 镇发展，推动互联互通和基本公共服务的均等化，带动人口居住和产业布局的再配置，由此将可引出可观的基础设施和房地产投资机会。农民要进城，城里的人员、 资金等也有到小城镇和下乡的意愿，要下决心打破城乡间土地、人员、资金等要素流动、交易、优化配置的诸多不合理体制和政策限制。农民所拥有的资产只有在确 权的基础上允许流动、允许交易，价值才能充分显现，利益才能得到真正维护。

　　此外，在产业转型升级、培育创新环境等方面，也都要采取得力举措。供给侧改革的主战场是要素市场，要通过生产要素的进一步解放、流动和优化配置，全面提高要素生产率。

　　努力实现由“管企业”向“管资本”的全面转变

　　目前国企改革所处的形势，与改革初期不同，与过去一些年也不同。我国经济社会发展已经到了全面提升要素生产率的阶段，如果说以前国企还有某些优势，这些优势 正在明显减退，固有的矛盾问题更为凸显。不论是陷入严重过剩产能困境的企业，还是受到行政性垄断保护的企业，以及处在竞争第一线而创新能力不强的企业，如 果改革没有实质性推进，困难还会加剧，对整个经济转型升级的不利影响可能超过以往。

　　改革的基本方向和原则应该说是明确的，就是十八届三中全会文件的有关内容。关键是将之落到实处。其中，非常重要的，是切实实现由管企业到管资本的全面转变。这里需要理清一些认识问题。在提法上，要由“做优做强做大国有企业”，转为“做活做专做优做大国有资本”。

　　一 是摆脱以所有制划分企业类型的思维定势。市场经济中包括资本在内的各种要素市场相互开放，各种要素相互混合和融合，某个企业完全依赖某种资本只是少数，甚 至是偶然，往往发生在初创阶段和较低水平。从现实情况看，完全独资的国有企业数量已经不多，且多为出资者。规模居前的企业，基本上是上市公司，投资者中不 仅有大量国内社会投资者，也有大量的海外投资者。有些企业的股权结构中，国有资本只是相对控股。这些企业已经不是严格意义上的国有企业。正是由于股权结构 和治理结构的变化，才带来了这些企业的活力和竞争力的增强。要求企业只拥有某一种类型资本，与要素市场开放、建设高水平市场经济是内在矛盾的，降低而不是 提高了对企业发展的要求。现在是摒弃计划经济遗留下来的按所有制划分企业的时候了。

　　二 是市场经济中的企业有进有退，有大有小，有强有弱，并无定势。国有资本参与其中的企业，不论是独资、控股还是参股，概能莫外。要求国有企业都做强做大，不 符合市场经济规律，也不符合实际。现实中国企能够做大的是少数，能够做强的更是寥寥。“小的是美好的”，中小企业中不少很有竞争力，有些中小企业是百年老 店、隐形冠军。这类企业不大，国有资本是否就不能进入？目前陷入严重产能过剩困境的国企为数不少，亏损严重，难以为继，是做大做强，还是破产关闭或重组？ 显然，这些都是常识范围的事情。

　　三是把国有资本与具体企业脱钩，才能真正有助于国有资本发展壮大。在国有资本应当发挥作用的范围内，国有资本应当是选企业，好的进去，不好的出来，企业可以起起落落，只要国有资本活起来了，通过流动配置，就可以实现持续增长。

　　四是只有通过企业内外不同类型资本的混合融合，国有资本才能更好发挥其影响力、控制力和带动力。在国有资本职能既定的情景下，以有限的国有资本尽可能多地影响非国有资本，只有在开放的股权结构和市场结构中才能实现。

　　五 是淡化以至改变以所有制划分企业类型的做法，才能真正促进公平竞争。不同类型企业公平竞争已经讲了多年，仍难以落实。一个重要原因，就是当事人通常认为， 即使国企效率低、不合规，但“肉烂在锅里”。而与非国企打交道，对的也可能是错的，小问题可能成为大问题。促进企业的公平竞争，必须改变对企业按所有制贴 标签的做法。促进公平竞争，也应当成为国有资本的战略目标之一，从长远看，对国有资本本身发展也是有利的。

　　综上所述，由“管企业”向“管资本”的转变势在必行，必须加快。管资本，就要用好资本。应当按照三中全会精神，使国有资本服务于国家战略目标，重点用于提供 公共产品，发展战略性前瞻性产业，促进科技进步，保护生态环境，保障国家安全。在这个过程中，对国有资本应强调做活做专做优做大。做活，就是推动国有资产 的资本化证券化，是资本能够动起来；做专，就是在需要国有资本发挥作用的各个领域，提高专业化、精致化水平；做优，就是按照国家战略目标的需求优化布局结 构，全面提升效率；做大，把以上几条做到位了，国有资本的规模就会不断壮大。

　　下一步改革中还应注意：一是加强高层设计和推动，重点是明确大的方向、原则和底线。由于国有资本产权结构的特殊性，防止流失应成为底线，关键是提高透明度， 实现阳光下操作。二是在此基础上鼓励地方和基层试验，允许不同方案同时登台，相比比较、借鉴、优化。三是避免国企改革的意识形态化，要是什么事情说什么事 情，有什么问题解决什么问题，少说多做，务实推进。

　　解决“问题地区”的问题要有新思路、新办法

　　随着增长速度放缓，部分地区困难突出，成为新的“问题地区”。这些地区大都资源密集、以重化工业为主，主要分布在东北和中西部。

　　新的“问题地区”出现，提出了一个重要警示，即中等收入陷阱的风险不容忽视。从全国看，已经不大可能落入拉美式的中等收入陷阱，因为我国已经越过了那些国家 落入陷阱时4000~6000国际元的阶段。但在进入高收入社会之前，部分地区增长放缓、停滞，落入某种陷阱的可能性依然存在。这些新“问题地区”在经历 了一段时间的高速增长后增速大幅下滑，新增长动力不大明朗。高增长主要依赖高投资，有些地区甚至出现了投资总量接近或超过国内生产总值（GDP）的奇特情 景。如果这些地区是独立经济体，意味着过去的高投资大量依赖引入外债，随着增长回落、竞争力下降，很可能出现汇率贬值、资金流出，进而陷入债务或其他类型 的经济危机。

　　这些新“问题地区”的一个重要特 点，是重化工业回落与国有企业为主的体制并存。重化工业回落有其规律性，但如何应对则反映了体制特点。近些年的经济增速回落幅度较大的，除了重化工业外， 还有出口产业。出口产业在过去长时间内保持了20%以上的增长速度，近年降幅很大，2015年以来甚至出现了负增长。与重化工业形成鲜明对比的是，出口产 业进行了力度很大的调整，企业关闭、人员流动、债务重组，尤其是适应市场变化而进行的转型升级，但这些调整基本上是静悄悄进行的。出口产业是我国市场化程 度最高、参与国际市场竞争最充分的产业，对增长回落的应对方式较好地体现了市场经济中结构调整的特征。

　　这种比较对如何解决“问题地区”的问题有重要启示。在经过一个时期减产能的调整后，国内外市场对重化工业仍有长期稳定的需求，这些产业特别是装备工业产业升 级的空间很大。关键是这些“问题地区”能否在压力和挑战中抓住机遇，真正从困境中走出来。国际经验显示，有的“问题地区”由此一蹶不振，陷入长期衰退。东 北等老工业基地经过十几年实行振兴政策后再次落入困境，政策本身值得反思。如果继续沿用倚重扶持、推迟或避免深层改革的路子，必定无法应对大幅减产能、产 业转型升级、创新驱动的新挑战，且要延误时机。必须用改革开放的思路和办法，走出一条地区振兴的新路。例如，加快企业减产能、转型升级进程；对制造业基础 好的地区，大力度推动国有企业的混合所有制改革，推动跨地区、跨所有制的企业重组。还可考虑与市场经济发达地区对口合作，创建令人耳目一新的新经济特区。 与此同时，要保持产品和要素市场足够的开放度，通过人口流动，逐步达到地区之间人口数量与收入水平大体平衡的状态。

　　加快政府职能转变，完善公务员队伍激励机制

　　十八大以来提出和贯彻八项规定，大力度反对和惩治腐败，成效显然，深得人心，开创了党风廉政建设的新局面。把当前出现的懒政现象归结于反腐败不符合实际，颠 倒了是非关系。从调研的情况看，部分干部的不作为原因复杂，既有“不想为”“不敢为”的问题，也有新常态下老办法行不通而出现的“不会为”，指标脱离实 际、风险过大而“不愿为”等问题。政治生态的变化，要求因势利导，乘势前进，与经济转型对政府职能和干部队伍的要求相适应，加快建设有理想、有能力、会干 事、守规矩的现代化公务员队伍。

　　一是把廉政建 设的长效机制与政治体制改革结合，形成符合国情、符合现代治理结构要求的长效机制。这方面应进行多方面的积极探索，重要元素包括选人用人机制的透明度和稳 定预期、“政务官”与“事务官”适当分离、职责与监督有机结合、稳定的薪酬增长机制、福利待遇与廉政状况挂钩机制等。

　　二是继续鼓励地方政府之间的适度竞争。地方竞争是我国经济快速增长的重要机制，不能丢掉。应兴利除弊，与时俱进地将竞争标的物转向转型升级、创新驱动。新常态下创新城市和创新中心的出现、“问题地区”走出困境等，都需要发挥地方竞争的积极作用。

　　三是给地方基层试验、创新以更大空间。我国改革开放一条重要成功经验，是地方基层先行试点，取得经验，比较、提升、完善，然后推向全国。这条经验仍应坚持。 中央顶层设计的大政方针确定以后，具体管用办法还是要靠地方基层去探索和验证。应给地方基层更大的试验空间，在把握方向、守住底线的前提下，同一项改革可 以有几种方案同时试验，相互比较、补充、完善。地方基层试验为创新型人才提供了施展才能的舞台，有利于发现人才、用好人才。这种试验也是一种试错纠错的过 程，有利于少走弯路，降低制度和政策创新的成本。